（一）首部
1.判決書字號
一審判決書：北京市石景山區人民法院（2004）石行初字第12號。
二審判決書：北京市第一中級人民法院（2004）一中行終字第819號。
3.訴訟雙方：
原告（被上訴人）：朱某（曾用名朱某1），男，1952年5月2日出生，漢族，無業。
委托代理人（一審）：徐毅，北京市隆海律師事務所律師。
委托代理人（二審）：白澤紅，北京大道政通律師事務所律師。
委托代理人（一、二審）：賈某，女，51歲，漢族，北京市石景山區糧食局退休工人。
被告：北京市規劃委員會，住所地：北京西城區禮士路60號。
法定代表人：陳某，主任。
委托代理人：鄒道明，北京市方正律師事務所律師。
委托代理人：林某，男，北京市規劃委員會石景山分局干部。
第三人（上訴人）：朱某2，女，1937年2月9日出生，漢族，北京市石景山區八大處農工商公司退休人員。
委托代理人：蔣文，北京市江山律師事務所律師。
委托代理人：朱某3，男，1973年9月30日出生，漢族，無業。
5.審判機關和審判組織
一審法院：北京市石景山區人民法院。
合議庭組成人員：審判長：侯桂珍；代理審判員：滕恩榮、易珍春。
二審法院：北京市第一中級人民法院。
合議庭組成人員：審判長：婁宇紅；審判員：李紀紅；代理審判員：何君慧。
6.審結時間
一審審結時間：2004年8月11日。
二審審結時間：2004年11月19日。
（二）一審訴辯主張
1.被訴具體行政行為：北京市石景山區規劃管理局（以下簡稱區規劃局）于2000年6月15日對朱某2作出的［2000］石規建個農字第0066號建設工程規劃許可證（以下簡稱規劃許可證）中決定，位于石景山區XXX村16號房屋翻建（建設規模125.22平方米）符合市規劃要求，準予建設。
2.原告朱某及其委托代理人訴稱：福田寺16號院的宅基地系1970年由石景山區福西生產隊批給原告使用，并批準其在房基地上建房4間。1989年和2000年，原告分別對宅基地上的原有房屋進行翻建和增建，現該房基地上共有房屋21間。2002年3月，原告與朱某2就房基地上的房屋權屬發生爭議，原告訴至法院。在訴訟中，原告方知兩次翻建房屋的手續均被批給了朱某2。2004年4月2日，北京市第一中級人民法院（2004）一中行終字第230號行政判決書，判決撤銷了北京市石景山區國土資源和房屋管理局（以下簡稱區房地局）于2000年6月6日作出的［2000］石確權字第0173號石景山區私有房屋確權審批表（以下簡稱私有房屋確權審批表）。由于該表為規劃審批翻建房的前置手續，所以被告作出的規劃許可證失去合法的依據。并被告違反了石政發［1993］11號《石景山區關于農民私有房屋翻建、擴建工程的審批管理辦法》中的第一條第一款、第三款和第三條的審批程序，同時嚴重地侵犯了原告的宅基地的使用權和房屋所有權。故原告訴請法院撤銷區規劃局于2000年6月15日向朱某2頒發的［2000］石規建個農字第0066號建設工程規劃許可證；訴訟費由被告承擔。
3.被告北京市規劃委員會（以下簡稱市規委）及其委托代理人辯稱：區規劃局作出該建設工程規劃許可證是基于自己的法定職責。根據《中華人民共和國城市規劃法》和《北京市城市規劃條例》有關規定，翻建、擴建建筑物必須持有關批準文件向區、縣規劃局提出申請，由區、縣規劃局核發建設工程規劃許可證。區規劃局是嚴格按照法定程序和條件核發建設工程規劃許可證的。由于朱某2申請的是翻建房屋沒有擴建，此項審批和常住戶口無關聯性。朱某2申請翻建房屋時，沒有提供房屋產權證和土地使用證，所以規劃部門要求其持相關材料到房地局申請確權，之后才能來規劃局辦理規劃許可證。雖然石景山區法院行政判決書和北京市第一中級人民法院行政判決書撤銷了區房地局作出的私有房屋確權審批表，但根據北京市第一中級人民法院（2003）一中民終字第8221號民事判決書確認，石景山區XXX村16號院內的房產權應歸朱某2所有，因此不存在因區規劃局審批而侵犯朱某房屋產權的問題。由于朱某2在該院內有房屋產權，是歷史形成的，而非因規劃部門審批造成的，所以不存在侵犯朱某土地使用權的情況。由于院內房屋歸朱某2所有，不存在共有，所以在審批建設工程規劃許可時，區規劃局沒有違反石政發［1993］11號辦法第一條第三款的規定。雖然法院撤銷了區房地局的確權證明，但朱某也未能提供合法的房屋產權人的有效證明，不能確認其為房屋的所有權人。故區規劃局不能撤銷規劃許可證，必須在有關部門確認新的房屋產權人后，區規劃局方可變更規劃許可證。答辯人履行自己的法定職責，依據法律程序所作的規劃許可證不應被撤銷，請求法院駁回原告訴訟請求。
4.第三人朱某2及其委托代理人述稱：同意被告的答辯意見。原告方不具備訴訟主體資格，屬于法律規定的訴訟主體不適格；北京市第一中級人民法院（2003）一中民終字第8221號民事判決書已經生效，該判決已判定XXX村16號房屋的所有權為第三人；石景山區法院審理朱某離婚案件中，法庭記錄可以證實，原告認可XXX村16號的宅基地產權與原告沒有關系，而且調解書也可以證明房屋產權與原告沒有任何關系；八大處村委會2004年6月11日出具的證明，也可以證明XXX村16號的房屋與原告沒有關系。綜上，根據行政訴訟法的規定，原告應當證明具體行政行為侵犯其合法權益，才可以起訴。根據現有材料看，原告不是XXX村16號的產權人，同樣村委會也沒有批給其宅基地，所以與原告沒有任何利害關系，請法庭裁定駁回原告的訴訟請求。
（三）一審事實和證據
北京市石景山區人民法院經公開審理查明：第三人與原告系姑侄關系。2000年4月28日，朱某2到區規劃局申請翻建XXX村16號院前院西房、南房、東房。區規劃局因朱某2沒有按照有關規定要求，提交經房地局核發的房屋所有權證和土地使用權證，故要求朱某2持原審批宅基地時的材料和區農委證明，到區房地局進行產權確認。朱某2到區房地局在填寫私有房屋確權審核表時具結申請翻建房屋理由是：西房、東房、南房自己建，房地產權無爭議，所述一切由本人負責。2000年5月8日，石景山區八大處村民委員會在該表簽署“情況屬實”的意見并加蓋公章。2000年6月6日區房地局在該表中確認：坐落于XXX村16號院內（前院）的東、西房及南房產權歸朱某2所有（計124.6平方米）。朱某2將區房地局作出的石景山區私有房屋確權審核表交給區規劃局。區規劃局于2000年6月15日對朱某2作出［2000］石規建個農字第0066號建設工程規劃許可證，該規劃許可證決定，位于石景山區XXX村16號房屋翻建（建設規模125.22平方米），符合市規劃要求，準予建設。該規劃許可證附件中附有下列文件：（1）石景山區農民私有房屋建設審批表。（2）平面位置圖。（3）石景山區私有房屋確權審核表。此后朱某2根據該規劃許可證的內容翻建了房屋。
2002年3月，原告與第三人就XXX村16號院內的房屋權屬發生爭議，原告訴至北京市石景山區人民法院，要求將該院房屋全部產權確權給原告。該法院經審理以（2002）石民初字第2872號民事判決書駁回朱某訴訟請求。朱某不服提出上訴。北京市第一中級人民法院作出（2003）一中民終字第8221號民事判決書駁回上訴，維持一審判決。由于原告在民事訴訟中得知朱某2申請翻建前院西房、南房、東房房屋時，得到了區房地局頒發私有房屋確權審核表及區規劃局頒發的規劃許可證。此后，原告向北京市石景山區人民法院提起行政訴訟，要求撤銷區房地局作出的私有房屋確權審核表。在庭審中原告出示商某于2003年8月20日所作書面證言，該證言內容是：“1970年我是福西隊的黨支部書記，當時朱某來找批宅基地，經幾位隊干部研究決定，將陳孝西邊的地批給朱某，并同意朱某蓋3間北房及一個耳房，但要求朱將原來的舊房拆除，將原來的宅基地交回生產隊。”2003年8月22日，石景山區八大處村民委員會在商某該證言材料上簽署“根據當時審批辦法，認為情況屬實。在房基地內建房，家庭內部出資情況，村委會不予認定”的意見并加蓋公章。該法院經審理以（2003）石行初字第19號行政判決書，判決撤銷了區房地局向朱某2頒發的私有房屋確權審批表。朱某2不服提起上訴。2004年4月2日北京市第一中級人民法院作出（2004）一中行終字第230號行政判決書。該判決書認為，朱某2持房屋確權審核表到區房地局申請對XXX村16號院內的東、南、西房進行確權，該局在對上述房屋土地相關權利行使確認職責時，應當對上述審核表填寫內容及相關證明文件依法進行審查。朱某于2002年向一審法院提起民事訴訟，要求確認XXX村16號院18間房屋產權歸其所有，說明其與朱某2之間，對上述房屋確權審核表其具結意見中所填“房地產無爭議”不是事實；八大處村委會在該表中所填意見與其出具的相關證明材料中的意見亦存在矛盾；區房地局據此在該表中簽署“坐落于XXX村16號院內（前院）的東房、西房及南房歸朱某2所有”的確權意見根據不足。二審法院判決駁回上訴，維持一審判決。
在本案訴訟期間，涉案的XXX村16號院被拆遷，拆遷款由第三人領取。
在本案審理期間，一審法院根據案件具體情況安排了證據交換，但原告與第三人均在不具備正當事由，且未向法院提出申請，未經法院準許的情況下，于庭審過程中向法院分別提交了其在證據交換及開庭審理前均未向法院提交過的證據。原告逾期提交的證據是：第三人朱某2持有的［2001］石規建個農字第0051號建設工程規劃許可證。第三人逾期提交的證據是：2004年6月11日石景山區八大處村民委員會在曹某面證言簽署意見的材料。
上述事實有下列證據證明：
1.［2000］石確權字第0173號石景山區私有房屋確權審批表。該證據證明，朱某2到區房地局辦理私有房屋確權審核表的有關情況。
2.［2000］石規建個農字第0066號建設工程規劃許可證有附件。該證據證明，朱某2到區規劃局辦理建設工程規劃許可證的有關情況。
3.（2002）石民初字第2872號民事判決書。該證據證明，原告與第三人之間的身份關系、XXX村16號院內建房情況及雙方民事爭議、民事訴訟的有關情況。
4.（2003）一中民終字第8221號民事判決書。該證據證明的內容與證據3相同。
5.2003年8月22日石景山區八大處村民委員會在商某書面證言簽署意見的材料。該證據證明，原告與第三人就XXX村16號院的宅基地使用權具有爭議的情況。
6.（2003）石行初字第19號行政判決書。該證據證明，原告認為區房地局作出的［2000］石確權字第0173號石景山區私有房屋確權審批表存在錯誤，向法院提出行政訴訟，法院判決撤銷該確權審批表的有關情況。
7.（2004）一中行終字第230號行政判決書。該證據證明的內容與證據6相同。
8.各方當事人的有關陳述。該證據證明與本案有關的其他有關情況。
（四）一審判案理由
北京市石景山區人民法院根據上述事實和證據認為：由于朱某與朱某2就XXX村16號院的宅基地使用權具有爭議，因此朱某與區規劃局針對XXX村16號院向朱某2作出的建設工程規劃許可證具有利害關系，故朱某作為本案原告提出訴訟，主體資格適格。根據《北京市人民政府貫徹實施國務院關于加強城鄉規劃監督管理通知的意見》京政發［2002］第33號第九條有關規定，區規劃局現已改為市規委的派出機構。原告朱某針對區規劃局在2000年6月15日作出的［2000］石規建個農字第0066號建設工程規劃許可證，以市規委為被告提起行政訴訟，被告主體資格適格。根據《北京市城市規劃條例》第三十二條規定，新建、翻建建筑物等，必須持有關批準文件向市或者區、縣規劃局提出申請。1993年石景山區人民政府依據《北京市人民政府關于郊區城鎮和農村建設規劃管理的若干規定》的精神，制定了《石景山區關于農民私有房屋翻建、擴建工程的審批管理辦法》，該辦法第一條規定，凡屬石景山區村鎮的農民，在原有宅院翻建、擴建私有房屋，須持以下證件：經區房地局核發的房屋所有權證和土地使用權證（無證者，需持原審批宅基地時的材料和區農委證明，到區房地產局進行確認）。由于本案被訴的建設工程規劃許可證據以作出的依據之一，即石景山區私有房屋確權審核表已被法院生效判決予以撤銷，因此區規劃局作出的該規劃許可行政行為，缺乏事實依據，原告請求撤銷區規劃局向第三人頒發的該規劃許可證，法院予以支持。原告提交的朱某2［2001］石規建個農字第0051號建設工程規劃許可證及第三人提交的2004年6月11日石景山區八大處村民委員會在曹某面證言簽署意見的材料，系法院指定交換證據之日即2004年6月9日后提交，屬于逾期提供證據，視為放棄舉證權利，法院不予采納。
（五）一審定案結論
北京市石景山區人民法院依據《北京市城市規劃條例》第三十二條、《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第1目，作出如下判決：
撤銷北京市石景山區規劃管理局對朱某2作出的［2000］石規建個農字第0066號建設工程規劃許可證。
訴訟費80元，由被告北京市規劃委員會負擔。
（六）二審情況
1.二審訴辯主張
（1）上訴人朱某2訴稱：由于一審法院漏判上訴人提交的有些證據材料，錯誤地判定上訴人放棄舉證權利，錯誤認定朱某具有訴訟主體資格，認定證據及適用法律、法規均有錯誤，因此提出上訴，請求撤銷一審判決。
（2）被上訴人朱某辯稱：同意一審法院判決結果。
（3）原審被告市規委未提出上訴，但不同意一審判決。
2.二審事實和證據
北京市第一中級人民法院查明的事實與認定的證據與一審法院相同。
3.二審判案理由
北京市第一中級人民法院根據上述事實與證據認為：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條之規定，行政機關作出具體行政行為的主要證據不足的，人民法院應當判決撤銷該具體行政行為。區規劃局頒發規劃許可證的主要依據，即《石景山區私有房屋確權審核表》已被法院生效判決予以撤銷，故區規劃局作出的規劃行政行為缺乏事實依據，應予撤銷。朱某2提交的證據材料不能推翻對本案事實的認定，一審法院未將上述證據材料作為認定事實的依據并無不妥。與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。朱某有權就區規劃局作出的具體行政行為提起行政訴訟，其主體資格適格。朱某2要求撤銷一審判決的上訴請求，缺乏事實和法律依據，不應予以支持。二審法院同意一審法院對于被上訴人提交的朱某2［2001］石規建個農字第0051號建設工程規劃許可證及上訴人提交的2004年6月11日石景山區八大處村民委員會在曹某面證言簽署意見的材料的認證意見。
4.二審定案結論
北京市第一中級人民法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持一審判決。
（七）解說
本案的焦點是法院在行政訴訟中對于各方當事人提交的證據應如何認定的問題。
首先，行政機關在具體行政行為作出后取得的證據能否成為證明其作出的具體行政行為合法的依據。
《中華人民共和國行政訴訟法》第三十二條規定：被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件。最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中第三十條規定：下列證據不能作為認定被訴具體行政行為合法的根據：（1）被告及其訴訟代理人在作出具體行政行為后自行收集的證據。……最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》中第六十條規定：下列證據不能作為認定被訴具體行政行為合法的依據：（1）被告及其訴訟代理人在作出具體行政行為后或在訴訟程序中自行收集的證據。……以上法律及有關司法解釋對于行政機關在作出具體行政行為后取得的證據的效力問題作出了很清晰的結論，即行政機關在作出具體行政行為后自行收集的證據不能作為認定其已作出的具體行政行為合法的依據。
本案中，區規劃局在2000年作出向第三人朱某2頒發的規劃許可證時，原告朱某與第三人朱某2尚未對規劃許可證指向的對象，即XXX村16號院內房屋發生爭議，因此在當時也就不存在法院關于該院房屋的民事確權判決，所以當時區規劃局作出規劃許可證時所依據的證據自然也就不會是后來的民事確權判決，而是在此之前區房地局對該院房屋作出的私有房屋確權審核表。這在由被告提供的規劃許可證的附件中，區規劃局有明確記載。而且原告與第三人就該院內房屋發生爭議是在2002年才發生的事情，而被告在訴訟中作為證明規劃許可證合法的北京市第一中級人民法院民事判決書系在2003年才產生的，這與規劃許可證的作出已有三年之隔了，這種時間上的間隔性也決定了該民事判決書不可能成為本案被訴具體行政行為合法性的依據。
以上的事實與法律、司法解釋的規定均說明被告市規委要求以在具體行政行為作出之后產生的民事判決書作為具體行政行為合法性依據的抗辯理由，無論在事實上還是在法律上都是不能成立的。在區房地局作出的私有房屋確權審核表被法院依照法定程序予以撤銷后，區規劃局作出的規劃許可證的合法性依據也就隨之不存在了，因此一審法院據此以被訴具體行政行為主要證據不足為由判決撤銷該具體行政行為的意見是正確的。二審法院據此判決維持一審判決也是正確的。
其次，各方當事人在訴訟過程中的舉證期限內提交的數份證據證明同一事實，其證據的證明效力應如何認定。
最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》中第六十三條規定：“證明同一事實的數個證據，其證明效力一般可以按照下列情形分別認定：（一）國家機關以及其他職能部門依職權制作的公文文書優于其他書證；（二）鑒定結論、現場筆錄、勘驗筆錄、檔案材料以及經過公證或者登記的書證優于其他書證、視聽資料和證人證言；（三）原件、原物優于復制件、復制品；（四）法定鑒定部門的鑒定結論優于其他鑒定部門的鑒定結論；（五）法庭主持勘驗所制作的勘驗筆錄優于其他部門主持勘驗所制作的勘驗筆錄；（六）原始證據優于傳來證據；（七）其他證人證言優于與當事人有親屬關系或者其他密切關系的證人提供的對該當事人有利的證言；（八）出庭作證的證人證言優于未出庭作證的證人證言；（九）數個種類不同、內容一致的證據優于一個孤立的證據。”第七十條規定：“生效的人民法院裁判文書或者仲裁機構裁決文書確認的事實，可以作為定案依據。但是如果發現裁判文書或者裁決文書認定的事實有重大問題的，應當中止訴訟，通過法定程序予以糾正后恢復訴訟。”第五十四條規定：“法庭應當對經過庭審質證的證據和無須質證的證據進行逐一審查和對全部證據綜合審查，遵循法官職業道德，運用邏輯推理和生活經驗，進行全面、客觀和公正地分析判斷，確定證據材料與案件事實之間的證明關系，排除不具有關聯性的證據材料，準確認定案件事實。”上述司法解釋的有關規定，對于有關證據效力的認定作出了清晰的規定，即我國行政訴訟中對于證據的認定采用的是法定證據原則與自由心證原則相結合的證據認定原則。在我國行政訴訟中，司法解釋已明確規定有關國家公文、檔案材料等證據證明效力高于一般書證、證人證言，生效裁判文書可以直接作為定案依據。但法官在認定證據過程中又不能機械套用這個原則，還應對全部證據結合案件的具體情況，運用有關邏輯推理、生活經驗，遵循法官職業道德逐一、綜合進行審查，當發現有關國家公文、檔案材料等具有高證明效力的證據，甚至裁判文書確有錯誤時，應客觀公正全面作出對證據的判斷認定。換言之，我國以司法解釋形式確定了證據的證明效力，但這僅在訴訟中原則適用，重要的還要根據個案具體情況客觀、公正予以適用。
本案中，第三人向法院提交了大量證人證言及其他有關證明材料，用以證明其對于XXX村16號院內有關房屋擁有所有權。但由于區房地局作出的房屋確權審核表已被兩審法院生效判決書予以撤銷，且兩審法院生效判決書不存在錯誤，因此第三人提交的大量證人證言及其他有關證明材料均不能推翻兩審法院判決確認的事實與判決結果。故本案中兩審法院對于這些證據均未予采納的認證意見是正確的。
再次，原告、第三人在訴訟中逾期提交的證據應如何予以認定。
行政訴訟法制訂時，立法者主要考慮的是約束行政機關舉證行為，要求行政機關舉證規范，因此在行政訴訟法中的舉證期限的要求主要是針對行政機關制訂的行為規范，而對于原告與第三人的舉證要求則未予規定。但在司法實踐中，由于原告與第三人利用這點立法上的空白，濫用舉證權利，有的甚至以要求數次補充證據來惡意拖延行政訴訟過程，使得有限審判資源被浪費。最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》出臺后，對于原告與第三人的舉證期限有了明確規定，從而使得行政訴訟的舉證制度更加科學。該司法解釋第七條規定：“原告或者第三人應當在開庭審理前或者人民法院指定的交換證據之日提供證據。因正當事由申請延期提供證據的，經人民法院準許，可以在法庭調查中提供。逾期提供證據的，視為放棄舉證權利。原告或者第三人在第一審程序中無正當事由未提供而在第二審程序中提供的證據，人民法院不予接納。”第二十一條規定：“對于案情比較復雜或者證據數量較多的案件，人民法院可以組織當事人在開庭前向對方出示或者交換證據，并將交換證據的情況記錄在卷。”可見，行政訴訟過程中，如果法院根據案件的具體情況安排了證據交換，則原告與第三人應在證據交換之日向法院提交證據；如果未安排證據交換，則原告與第三人應在開庭審理前提交證據。如果原告與第三人不能在上述期限內提交證據，應同時具備四個條件方能延期提交：（1）具有正當事由；（2）向法院提出申請；（3）經法院準許；（4）須在庭審過程中的法庭調查階段提交。以上四個條件缺失任何一項，均會導致逾期提交證據的后果，即被法院視為放棄舉證權利。
本案一審訴訟過程中，原告提交的朱某2［2001］石規建個農字第0051號建設工程規劃許可證，及第三人提交的2004年6月11日石景山區八大處村民委員會在曹某面證言簽署意見的材料，由于不具備司法解釋規定的延期提交證據的條件，均屬于逾期提供的證據，因此被一審法院視為放棄舉證權利，未予認定是正確的。二審法院同意了一審法院對此的認證意見也是正確的。
應當特別指出的是，行政訴訟案件中除了原告必須在起訴時應當提供其符合起訴條件的證據材料外，原告與第三人提交的其他證據均不屬于必須提交的證據，即原告與第三人對于其他證據的提交與否均不影響被告對其作出具體行政行為的舉證責任。
（北京市石景山區人民法院 滕恩榮）
案例(li)來(lai)源：國家法官(guan)學院(yuan),中(zhong)國人民(min)大學法學院(yuan) 《中(zhong)國審判案例(li)要覽.2005年行政(zheng)審判案例(li)卷》 中(zhong)國人民(min)大學出版(ban)社 第123 - 130 頁(ye)
