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（一）首部

1.判決書字號
一審判決書：北京市門頭溝區人民法院（2004）門行初字第4號、第5號判決書。
二審判決書：北京市第一中級人民法院（2004）一中行終字第492號、第493號判決書。

2.案由：不服行政答復并要求行政賠償案。

3.訴訟雙方
原告（上訴人）：張某，女，1938年12月20日出生，漢族，無業，住北京市門頭溝區。
委托代理人（一、二審）：袁某（張某之女），女，1964年9月6日出生，住北京市門頭溝區。
被告（被上訴人）：北京市門頭溝區人民政府東辛房街道辦事處，住所地為北京市門頭溝區西辛房大街。
法定代表人：李某，該辦事處主任。
委托代理人（一審）：張某1，女，該辦事處副主任。
委托代理人（二審）：牛某，男，該辦事處法律顧問。
委托代理人（一、二審）：楊某，女，該辦事處居民科副科長。

4.審級：二審。

5.審判機關和審判組織
一審法院：北京市門頭溝區人民法院。
合議庭組成人員：審判長：王連波；代理審判員：楊暢；人民陪審員：謝建民。
二審法院：北京市第一中級人民法院。
合議庭組成人員：審判長：張杰；代理審判員：喬軍、強剛華。

6.審結時間
—審審結時間：2004年4月13日。
二審審結時間：2004年6月18日。

（二）一審訴辯主張

1.被訴具體行政行為：2003年10月13日，被告東辛房街道辦事處作出《關于袁某信訪問題的答復》（以下簡稱《答復》），內容是：近期袁某多次到辦事處信訪，要求解決其母張某享受退離居委會老積極分子待遇（以下簡稱老積極分子待遇）的問題。經調查和查閱文件，此問題因不符合政策無法辦理，原因是：（1）經查檔，張某自1970年至1985年5月在永紅街居委會擔任居民委員、居民副主任等職務，累計工作年限15年5個月，不滿20年。（2）根據門政辦發［1983］29號文件第一條“享受補助的條件和標準”第二項的規定，“一九五八年底以前參加居委會工作，原任居委會主任、副主任或曾任主任、副主任的居委會委員，累計工作超過十五年不足二十年或一九五九年一月一日以后參加居委會工作，擔任過上述職務，累計工作超過二十年的，每月補助十五元”，而張某是1959年以后參加居委會工作的，累計工作年限沒有超過20年。因此不能辦理退離手續。（3）張某離開居委會工作崗位是1985年5月，只能按當時的政策［1983］29號文件對待，而不能按以后的文件辦理。特此答復。

2.原告張某訴稱：原告自1967年2月至1986年12月先后擔任過門頭溝區礦南街居委會委員及永紅街居委會衛生、治保主任等職務，連續工作18年以上，后因健康原因離開居委會。現在年老體弱，沒有任何生活來源。原告聽說政府關心退離居委會老積極分子的生活，并規定給他們一定的榮譽和生活費，但被告從未告知過原告如何辦理相關手續，也未給過原告任何錢。原告及原告的女兒多次找被告，要求給予解決，被告于2003年10月13日作出了答復。原告認為，根據我國憲法及居民委員會工作手冊的有關規定，原告應當享有政策所規定的退休待遇，而被告的《答復》卻片面引用內部規定，和國家法律、法規相抵觸，不具有法律效力。被告的《答復》侵犯了原告的合法權益。因此，要求法院判決被告對原告所作出的原告不享有國家政策所規定的生活補助的具體行政行為無效；判決被告履行義務，落實原告所應享有的生活補助；并要求被告給付其應享有的生活補助及利息，賠償經濟、精神損失共計100萬元。

3.被告東辛房街道辦事處辯稱：張某是1985年5月離開居委會工作崗位的，只能按當時的政策門政辦發［1983］29號暨京政辦發［1983］75號文件轉發的市民政局《關于退離居委會后無固定收入的老積極分子生活補助的意見》（以下簡稱《意見》）對待。《意見》第一條“享受補助的條件和標準”第（二）項規定：“一九五八年底以前參加居委會工作，原任居委會主任、副主任，或曾任主任、副主任的居委會委員，累計工作超過十五年不足二十年或一九五九年一月一日以后參加居委會工作，擔任過上述職務，累計工作超過二十年的，每月補助十五元。”張某是在1959年以后參加居委會工作的，累計工作年限又不足20年，即使按張某本人自述的參加居委會工作的起始時間和年限，也不符合政策規定。因此，不能為其辦理退離手續。我們的《答復》是正確的，請求駁回原告的訴訟請求及其要求行政賠償的訴訟請求。

（三）一審事實和證據
門頭溝區人民法院經審理查明：原告張某自2000年始以自己曾于1968年至1986年在門頭溝區水紅街居民委員會工作，擔任居委會委員、副主任等職為由，先后向東辛房街道辦事處、門頭溝區街道辦公室等單位反映情況，要求享受老積極分子的待遇。其間，原告之女袁某亦代母向被告反映情況，要求落實待遇。被告東辛房街道辦事處通過核實檔案材料并結合張某的自述情況，于2003年10月13日作出《關于袁某信訪問題的答復》。在《答復》中認定了張某在居委會任職的起止時間、工作年限，并依據門政辦發［1983］29號文件答復袁某，其母張某不能辦理享受老積極分子待遇的退離手續。
經查，門政辦發［1983］29號文件是門頭溝區人民政府辦公室1983年7月11日轉發《北京市人民政府辦公廳轉發市民政局〈意見〉的通知》的通知，《北京市人民政府辦公廳轉發市民政局〈意見〉的通知》是北京市人民政府辦公廳于1983年6月14日以京政辦發［1983］75號文件的形式發布的，主要內容是：“各區人民政府，市政府各委、辦，各有關局：市人民政府同意市民政局《意見》，現發給你們，請自一九八三年六月份起按照執行。”市民政局在《意見》中，對老積極分子享受補助的條件和標準、工作年限計算方法、生活補助費的審批手續和發放辦法作出了明確規定。
上述事實有下列證據證明：
1.2003年9月9日張某寫給門頭溝區委董書記的一封信，信中稱：“我于1968年至1986年曾在門頭溝區永紅街任居委會主任”。
2.1980年至1985年居委會干部花名冊和1985年1月至1986年5月薪資表。

（四）一審判案理由
門頭溝區人民法院在對張某提起的行政訴訟及行政賠償訴訟合并審理后，分別作出了判決。
1.關于行政訴訟：門頭溝區人民法院根據上述事實和證據認為：被告東辛房街道辦事處是于2003年10月13日，對原告張某提出的享受老積極分子待遇的要求作出答復的，而原告張某退離居委會的時間，即使按照其自述的時間亦是在1986年。因此，對原告張某提出享受老積極分子待遇的要求，如果1986年以前發布的有關享受老積極分子待遇構成條件的規定，在1986年后至2003年10月13日前的期間內，沒有進行調整的情形下，那么，被告東辛房街道辦事處就應當執行1986年以前發布的，有關享受老積極分子待遇條件的規定。而1986年以前發布的有關享受老積極分子待遇構成條件的規定，最臨近1986年的是北京市民政局的《意見》，該《意見》是經北京市人民政府同意執行的規范性文件。在《意見》中，關于享受老積極分子待遇審批手續的規定是：“由老積極分子本人提出申請，經現在居住的居委會討論審議，街道辦事處審核提出意見，報區政府街道辦公室批準。”因此，《意見》應當成為被告東辛房街道辦事處審核原告張某提出享受老積極分子待遇要求的依據。雖然被告東辛房街道辦事處在2003年10月13日作出的是《關于袁某信訪問題的答復》，但該《答復》的內容，卻是針對袁某之母張某所提出享受老積極分子待遇要求而作出的審核結論。根據最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條的規定，“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”。所以，張某有權對《答復》提起行政訴訟。《意見》中規定享受老積極分子待遇的構成條件是：“一九五八年底以前參加居委會工作，原任居委會主任、副主任或曾任主任、副主任的居委會委員，累計工作超過十五年不足二十年或一九五九年一月一日以后參加居委會工作，擔任過上述職務，累計工作超過二十年的……”也就是說，享受老積極分子待遇的構成條件，既有參加居委會工作起始時間的限定，又有工作年限的限定，二者缺一不可。而原告張某參加居委會工作的起始時間和工作年限，即使按其自述的情況亦不符合《意見》規定的條件。顯然，被告東辛房街道辦事處在《答復》中所表述的對原告張某要求享受老積極分子待遇的審核意見，是符合《意見》規定的。因此，應當認為，原告張某要求本院判決被告作出的其不享受國家政策所規定生活補助的具體行政行為無效；以及要求落實其所應享受生活補助的訴訟請求，沒有事實和法律依據，本院不予支持。
2.關于行政賠償：門頭溝區人民法院認為，根據《中華人民共和國國家賠償法》第二條“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利”的規定，受害人取得國家賠償的前提是國家機關和國家機關工作人員違法行使職權，并對其合法權益造成了損害。對張某起訴東辛房街道辦事處行政賠償一案，門頭溝區人民法院業以（2004）門行初字第4號行政判決，駁回了張某針對行政答復提出的訴訟請求，因此，張某要求行政賠償的理由便不能成立。

（五）一審定案結論
1.關于行政答復：門頭溝區人民法院依照最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項的規定作出如下判決：
駁回原告張某的訴訟請求。
案件受理費80元，由原告張某負擔。
2.關于行政賠償：門頭溝區人民法院依照最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項的規定作出如下判決：
駁回原告張某行政賠償的訴訟請求。
其他訴訟費81元（原告張某申請法院調取證據所支付的復印費）由原告張某負擔。

（六）二審情況
原告張某不服門頭溝區人民法院一審判決，向北京市第一中級人民法院提起上訴。北京市第一中級人民法院經過審理，認定了一審法院認定的事實和證據，認為張某要求撤銷一審判決、撤銷《答復》及撤銷一審判決給予行政賠償的上訴請求，缺乏事實及法律依據，對張某提起的行政答復和行政賠償上訴，分別作出了同樣的判決：駁回上訴，維持一審判決。

（七）解說
本案系行政答復一并提起行政賠償案，因行政賠償依附于行政答復，故本文僅對行政答復進行評述。
居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，從1950年至1954年，為了加強城市街道居民工作，我國相繼在一些大、中城市建立了居民委員會。1954年12月31日全國人大常務委員會通過了《城市居民委員會組織條例》，使我國居民委員會的建設納入到法制化的軌道。改革開放以后，為了適應城市發展形勢的需要，1989年11月26日，全國人大常務委員會通過了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，標志著我國城市居民委員會的建設和工作向著民主化、制度化、法律化的方向邁出了新的一步。對于居委會干部的生活補貼，《城市居民委員會組織條例》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》作出了規定，現在已經基本得到解決。對于退離居委會工作崗位的老居委會干部的退養費問題，即五六十年代從事居委會工作的老積極分子的待遇問題，《城市居民委員會組織條例》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》沒有作出規定。就全國看，也沒有統一的規定，所以至今許多地方沒有解決，使不少老居委會干部處境艱難、生活困難。成為當前城市居委會工作中的主要問題之一。雖然像北京等有些地方對老積極分子的退養費作出了規定，但由于涉及年代久遠，加之在宣傳、管理等多方面的原因，還是引發了一些糾紛。
本案主要涉及以下幾個問題：
1.原告張某的主體資格問題。張某及其女袁某自2000年始多次向東辛房街道辦事處反映情況，要求落實張某老積極分子的待遇，而東辛房街道辦事處作出的是《關于袁某信訪問題的答復》。應當講，袁某是代替母親張某反映情況的，實際的信訪人應當是張某。雖然《答復》在形式上是對袁某作出的，但內容卻是針對袁某之母張某所提出的享受老積極分子待遇的要求而作出的審核結論。根據最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條的規定，張某有權對《答復》提起行政訴訟，其具有作為本案原告的主體資格。
2.關于證據的審查與認定。《中華人民共和國行政訴訟法》第三十二條規定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任。”張某能否享受老積極分子的待遇，由兩個條件構成：（1）參加居委會工作的起始時間；（2）在居委會工作的工作年限。張某在起訴狀中稱自己在居委會工作的時間為1967年2月至1986年12月，累計工作年限為18年以上。被告東辛房街道辦事處在答辯狀中稱張某在居委會的工作時間為1970年至1985年5月，累計工作年限為15年5個月。被告提供了兩份證據：（1）張某寫給門頭溝區委書記的信件一封，張在信中稱其在居委會的工作時間為1968年至1986年；（2）居委會干部花名冊與薪資表，花名冊是1980年至1985年的；薪資表是1985年1月至1986年5月的，張某領取薪資的最后時間為1985年5月。張寫的信件系其在反映情況時的自述，并不能真實反映其在居委會的工作時間和工作年限；花名冊與薪資表僅能說明張某在該段時間在居委會工作過，亦不能反映張某工作的起始時間和工作年限。應當講，我國早期居委會工作的管理并不規范，加之年代久遠等原因，大部分居委會工作檔案并沒能保存下來。對于張某的工作時間和工作年限，張與東辛房街道辦事處的說法不一，張自己的說法也并不相同，即使東辛房街道辦事處自己也存在矛盾之處。原告未能提供有效證據，被告也未能提供確實的證據材料證實。從保護和有利于相對人的角度出發，被告可以采用張本人的陳述。但即使按照原告信中的自述，其參加居委會工作的起始時間和工作年限亦不符合《意見》規定的條件。依據原告的自述作出判決是妥當的。
3.關于法律、法規的適用。對于退離居委會老積極分子的待遇問題，我國并沒有統一的規定。1981年3月，居民委員會統一由民政部歸口管理，1987年6月15日，民政部下發了《國務院批轉民政部關于加強城市街道居委會工作報告的通知》，強調要切實解決居委會建設和工作中的實際困難，要求：對于從事居委會工作多年，因年老體弱退下來的居委會干部，也要給予一定的生活補貼。補貼的具體辦法和標準，各地根據實際情況自行確定。因全國各地差異較大，不宜做全國的統一規定，國務院要求各地根據實際情況自行確定是必要的。北京是較早實施對老積極分子生活補助的城市之一。早在1983年6月14日，北京市人民政府辦公廳即作出京政辦發［1983］75號文件，以通知的形式轉發了北京市民政局《關于退離街道居委會后無固定收入的老積極分子生活補助的意見》。此后，1994年12月12日，北京市人民政府辦公廳以京政辦發［1994］90號文轉發了市民政局、市財政局《關于提高居委會干部、退離居委會老積極分子生活補貼和實行醫療補助統籌請示》的通知；2000年2月16日，中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳以京辦發［2000］12號文件印發北京市城市管理體制改革領導小組《關于進一步貫徹〈北京市街道管理體制改革方案〉的意見的通知》，提高了退離居委會老積極分子生活補貼的標準，并對補貼對象的條件做了進一步明確。門頭溝區人民政府為貫徹執行市政府的文件，1983年7月11日，區政府辦公室以門政辦發［1983］29號文件轉發了市政府辦公廳［1983］79號文件；2000年8月1日，門頭溝區人民政府街道辦公室以門街辦字［2000］23號制定了《關于調整居委會干部生活補貼的通知》。該通知第二項明確規定了居委會換屆選舉后退下來的無業居委會干部生活補貼的執行標準：（1）在居委會工作滿15年的辦理退離手續，享受老積極分子待遇，按市最低生活保障線標準，每月享受補貼280元。（2）在居委會工作不滿15年的，以5年為限，根據其工作年限給予一次性補貼。第三項內容為：“2000年以前退離居委會的老積極分子生活補貼，享受最低生活保障線標準的待遇（現執行280元）不變。”
張某在給區領導的信中表示，其符合門街辦字［2000］23號第二項第一條、第三條（注：應為第三項）規定的享受老積極分子待遇的條件。東辛房街道辦事處沒有為其辦理退離手續，違反政策的規定，應按此文件規定為其補辦退離手續。
張某退離居委會的時間，即使按照其自述亦是在1986年。因此，對張某的退離，應當按照1986年當時的規定執行，而當時執行的有關規定，即為北京市民政局的《意見》，該《意見》是經市政府同意執行的，屬規范性文件。東辛房街道辦事處以此為依據審核張某提出的要求，是正確的。雖然市政府此后又頒發了兩份有關文件，但京政辦發［1994］90號文件是對已經享受待遇的老積極分子，為提高他們的補貼標準所做的規定；2000年北京市城市管理體制改革領導小組作出的《關于進一步貫徹〈北京市街道管理體制改革方案〉的意見》中明確規定：“1999年1月1日以后離退的無固定收入的居委會干部，在居委會工作滿15年的，按照城市居民最低生活保障標準享受定期生活補貼；不滿15年的，按每月300元的標準給予一次性生活補貼。”門街辦字［2000］23號《關于調整居委會干部生活補貼的通知》是按照京辦發［2000］12號，即北京市體制改革領導小組所作出的《關于進一步貫徹〈北京市街道管理體制改革方案〉的意見》制定的，該《關于調整居委會干部生活補貼的通知》第二項系對《關于調整居委會干部生活補貼的通知》頒布后退下來的無業居委會干部享受待遇和標準的規定；《關于調整居委會干部生活補貼的通知》第三項規定：“2000年以前退離居委會的老積極分子生活補貼，享受最低生活保障線標準的待遇（現執行280元）不變。”由于該通知是依照市體制改革領導小組所作出的《關于進一步貫徹〈北京市街道管理體制改革方案〉的意見》制定的，作為下級行政機構，門頭溝區街道辦公室制定的文件，不得違反、超越上級行政機關所制定的規定。因此，對該項內容應理解為：1999年1月1日后，2000年12月31日前退離的居委會干部，及按照［1983］79號文已經辦理退離手續并實際享受到生活補貼的老積極分子。按照民政局的《意見》即市政府辦公廳［1983］79號文件，張某不符合享受生活補貼的條件，未能辦理退離手續，也就不能適用［1994］90號文件；亦不能適用市體制改革領導小組的《關于進一步貫徹〈北京市街道管理體制改革方案〉的意見》。
對張某只能適用民政局的《意見》。由于民政局的《意見》中規定的享受老積極分子待遇的構成條件，既有參加居委會工作的起始時間的限定，又有工作年限的限定，而即使按張某的自述，其亦不符合《意見》中規定的條件。所以，東辛房街道辦事處在《答復》中所表述的審核意見是正確的，對張某的訴訟請求，法院不能支持。
關于本案，法院是以判決形式駁回了原告張某的訴訟請求，最終維持了被告的具體行政行為，但在審理中也發現被告及其上級機關工作中存在的一些問題：
1.《答復》的形式與內容不相符。
《答復》是針對張某提出的享受老積極分子待遇的要求而作出的審核意見，而標題卻是《關于袁某信訪問題的答復》。應當講，袁某是以其母親張某的名義向被告提出要求的，東辛房街道辦事處應當，也只能對張某作出《答復》，而不應作出《關于袁某信訪問題的答復》。
2.門頭溝區人民政府街道辦公室制定的門街辦字［2000］23號《關于調整居委會干部生活補貼的通知》不規范、不嚴謹。
該《通知》第三項規定了享受生活補貼的老積極分子退離居委會的截止時間，卻未規定起始時間，造成張某的誤解。
（北京市門頭溝區人民法院　王連波）